環(huán)保機構開啟“垂管”大幕 持續(xù)發(fā)力環(huán)境監(jiān)測
2018-12-11
《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》近日正式印發(fā)。根據(jù)《指導意見》的要求，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（下稱《指導意見》）的通知。根據(jù)這一指導意見，“十三五”時期，我國將全國完成環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，到2020年，全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。
《指導意見》說，省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革旨在“加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題”?！吨笇б庖姟访鞔_，鼓勵各省（自治區(qū)、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環(huán)境保護部、中央編辦根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統(tǒng)籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經(jīng)環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。
目前，河南、江蘇等省已拿出相應工作方案。河南省專門制定了《關于做好環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革期間工作的意見》。江蘇省環(huán)保廳有關人士透露，相關方案已報批。
日前出臺的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》也確定，“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，先行在莆田市開展試點，2017年出臺實施方案，在全省全面實行垂直管理制度?！?/span>
有關專家表示，垂直管理新模式是在屬地管理模式的實踐缺陷倒逼下應運而生的。以現(xiàn)行體制下，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權和財權，地方政府對當?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠遠大于上級環(huán)保部門。地方政府追求GDP增長的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。
根據(jù)《指導意見》的要求，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。
同時，建立和實行領導干部違法違規(guī)干預環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護案件查處的責任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責。
根據(jù)省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的要求，省級環(huán)保部門對全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內統(tǒng)一規(guī)劃建設環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。
此外，市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，強化綜合統(tǒng)籌協(xié)調?？h級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權范圍內承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。
根據(jù)《指導意見》，地方環(huán)境保護管理體制將進行調整。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳（局）黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規(guī)定程序辦理;縣級環(huán)保局調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護管理體制改革方案由試點省份確定。
在環(huán)境監(jiān)察方面，《指導意見》確定，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。
在這次改革中，環(huán)境監(jiān)測得以強化?！吨笇б庖姟反_定，本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責，實行生態(tài)環(huán)境質量省級監(jiān)測、考核。現(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機構調整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費由省級承擔，領導班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免?，F(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級。
此次改革，令基層環(huán)保執(zhí)法人員感到欣慰的，是《指導意見》明確，“加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作”，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。
而對于基層環(huán)保部門反映的“身份尷尬”問題，《指導意見》明確，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機構、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，結合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。
有專家表示，當前，監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理應著重解決好縣級環(huán)保部門的法律地位問題，垂直管理后，（縣、區(qū)）環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機構，地方人民政府履行環(huán)境保護職責將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質量責任難以落實。此外，還應解決好縣級環(huán)保部門直管后的公平問題，與地方政府的協(xié)作機制問題和自身管理監(jiān)管問題。
《指導意見》說，省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革旨在“加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題”?！吨笇б庖姟访鞔_，鼓勵各省（自治區(qū)、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環(huán)境保護部、中央編辦根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統(tǒng)籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經(jīng)環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。
目前，河南、江蘇等省已拿出相應工作方案。河南省專門制定了《關于做好環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革期間工作的意見》。江蘇省環(huán)保廳有關人士透露，相關方案已報批。
日前出臺的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》也確定，“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，先行在莆田市開展試點，2017年出臺實施方案，在全省全面實行垂直管理制度?！?/span>
有關專家表示，垂直管理新模式是在屬地管理模式的實踐缺陷倒逼下應運而生的。以現(xiàn)行體制下，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權和財權，地方政府對當?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠遠大于上級環(huán)保部門。地方政府追求GDP增長的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。
根據(jù)《指導意見》的要求，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。
同時，建立和實行領導干部違法違規(guī)干預環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護案件查處的責任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責。
根據(jù)省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的要求，省級環(huán)保部門對全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內統(tǒng)一規(guī)劃建設環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。
此外，市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，強化綜合統(tǒng)籌協(xié)調?？h級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權范圍內承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。
根據(jù)《指導意見》，地方環(huán)境保護管理體制將進行調整。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳（局）黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規(guī)定程序辦理;縣級環(huán)保局調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護管理體制改革方案由試點省份確定。
在環(huán)境監(jiān)察方面，《指導意見》確定，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。
在這次改革中，環(huán)境監(jiān)測得以強化?！吨笇б庖姟反_定，本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責，實行生態(tài)環(huán)境質量省級監(jiān)測、考核。現(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機構調整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費由省級承擔，領導班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免?，F(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級。
此次改革，令基層環(huán)保執(zhí)法人員感到欣慰的，是《指導意見》明確，“加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作”，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。
而對于基層環(huán)保部門反映的“身份尷尬”問題，《指導意見》明確，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機構、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，結合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。
有專家表示，當前，監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理應著重解決好縣級環(huán)保部門的法律地位問題，垂直管理后，（縣、區(qū)）環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機構，地方人民政府履行環(huán)境保護職責將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質量責任難以落實。此外，還應解決好縣級環(huán)保部門直管后的公平問題，與地方政府的協(xié)作機制問題和自身管理監(jiān)管問題。